Подвязновский

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ  "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Статья 68. Межмуниципальные организации

1. Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Особенности создания межмуниципальных хозяйственных обществ и управления ими

Межмуниципальные хозяйствующие субъекты могут создаваться в форме коммерческих хозяйственных обществ (ст. 68 Федерального закона № 131 -ФЗ) либо некоммерческих организаций (ст. 69). Федеральный закон № 131 -ФЗ определил орга­низационно-правовые формы межмуниципальных хозяйствующих субъектов: закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью (ст. 68), автономные некоммерческие организации и фонды (ст. 69).

Однако применительно к хозяйственным обществам необходимо подчеркнуть следующее: создание муниципальными образованиями (равно как и государством) закрытых акционерных обществ запрещено гражданским законодательством.

В соответствии с п. 4 ст. 7 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ"Об акционерных обществах" (далее - Федеральный закон № 208-ФЗ) "общества, учредителями которых выступают в случаях, установленных федеральными законами, Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий), могут быть только открытыми". Подобная ситуация в законодательстве называется коллизией двух правовых актов, регулирующих одни и те же отношения. При разрешении этой коллизии между двумя одинаковыми по силе федеральными законами необходимо определить приоритет этих законов. В данном случае речь идет об установлении правового статуса и положения участников гражданских правоотношений, в т. ч. юридических лиц и муниципальных образований, а это безусловная прерогатива ГК РФ (ч. 1 и 2 п. 1 ст. 2 ГК РФ). В соответствии с п. 2 ст. 3 ГК РФ"нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу". Поскольку запрет на создание закрытых акционерных обществ муниципальными образованиями установлен в гражданском законодательстве (Федеральный закон № 208-ФЗ), то соответствующая норма имеет приоритет перед нормой ст. 68 Федерального закона № 131 -ФЗ.Таким образом, следует признать не соот­ветствующим гражданскому законодательству создание межмуниципальных хозяйственных обществ в виде закрытых акционерных обществ.

В то же время по общему правилу муниципальные образования могут выступать учредителями открытых акционерных обществ, несмотря на то что Федеральным законом № 131-ФЗ такая возможность не предусматривается. Учитывая описанную выше приоритетность норм в регулировании гражданских правоотношений и отсутствие прямого запрета на создание межмуниципальныххозяйственных обществ в виде открытых акционерных обществ, можно предположить, что последнее возможно. Но создание ОАО имеет смысл, как правило, только в целях привлечения стороннего капитала, выхода на рынок капитала и т. д. Вряд ли эта форма целесообразна и эффективна для межмуниципальной кооперации. Кроме того, ввиду неочевидности указанного выше вывода о допустимости создания межмуниципальныххозяйственных обществ в виде ОАО немаловажное значение будет играть позиция судебных органов. Поскольку процесс создания межмуниципальныххозяйственных обществ стоит в самом начале, такая позиция, естественно, еще не сформирована.

С учетом изложенного, основной формой межмуниципальных хозяйственных обществ, допускаемой и гражданским законодательством, и законодательством о местном самоуправлении, являются общества с ограниченной ответственностью (ООО). Обратим внимание, что не могут создаваться межмуниципальные унитарные предприятия, ибо это противоречило бы самой природе унитарного предприятия, имеющего неделимый фонд, который может принадлежать только одному собственнику*.

При создании межмуниципального хозяйственного общества (равно как и некоммерческих организаций) необходимо обращать внимание на ряд важных правовых аспектов: права учредителя, формирование уставного капитала, распределение долей и управление обществом. Остановимся на этих вопросах подробнее.

Учредители межмуниципального хозяйствующего субъекта

Поскольку собственниками муниципального имущества (ст. 50,51 Федерального закона № 131 -ФЗ), а также участниками гражданских правоотношений (ст. 124,125 ГК РФ) являются муниципальные образования, а органы местного самоуправления лишь выступают от их имени, то учредителями межмуниципального ООО должны выступать муниципальные образования - поселения, муниципальные районы, городские округа. От имени муниципальных образований полномочия по созданию (учреждению) 000 осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления. Сами органы местного самоуправления не могут выступать учредителями 000 (ст. 66 ГК РФ), так как не обладают вещными правами на имущество, передаваемое в качестве вклада в уставный капитал (в первую очередь - правом собственности). Кроме того, органы местного самоуправления не могут нести имущественной ответственности по долгам в тех случаях, когда такая ответственность учредителя предусмотрена законом, договором или уставом общества. Все они должны выступать в гражданском обороте от имени одного-единственного субъекта (и одновременно - собственника всего имущества, в т. ч. и всех созданных организаций) - муниципального образования.

В соответствии с ч. 1 ст. 68 Федерального закона № 131 -ФЗ решение об учреждении межмуниципального общества принимают представительные органы муниципальных образований - учредителей. При этом в учредительных документах 000 отражается, что органы местного самоуправления действуют от имени учредителей -соответствующих муниципальных образований. Непроработанным и спорным на данный момент является вопрос о возможности участия в межмуниципальных 000 иных учредителей, кроме муниципальных образований.

Пример

При рассмотрении спора о создании межмуниципального 000 Федеральный арбитражный суд Уральского федерального округа отмечал, что "учредителями межмуниципальных обществ не могут выступать, кроме представительных органов местного самоуправления, иные лица".

Следует повторить, что в соответствии с ГК РФ и Федеральным законом № 131 -ФЗ (на которые, кстати, ссылается суд) учредителями межмуниципальных обществ все же являются не представительные органы местного самоуправления, а только муниципальные образования. Представительные же органы уполномочены принимать от имени муниципального образования соответствующее решение. А вот вопрос о том, вправе ли выступать соучредителями межмуниципальных хозяйственных обществ государство, юридические или физические лица, остается открытым (хотя на практике встречаются примеры такого соучредительства).

Уставный капитал межмуниципального О О О, вклады и доли учредителей

При создании межмуниципального 000 можно ограничиться минимальным уставным капиталом, который составляет 100 размеров минимальной заработной платы. Однако, учитывая потенциальный оборот сделок общества, его значимость и серьезность, может быть установлен больший размер уставного капитала. Содержанием вкладов по общему правилу могут быть имущество, денежные средства либо имущественные права на объекты муниципальной собственности. В рекомендациях* подробно изложены условия и ограничения, характерные для внесения тех или иных объектов в уставный капитал муниципальных 000. Все сказанное в полной мере относится и к формированию уставного капитала межмуниципальных 000.

Резюмируя, можно утверждать, что на сегодняшний день единственным способом формирования уставного капитала межмуниципальных 000 остается внесение денежных средств, причем, как правило, именно за счет местных бюджетов. Это должно осуществляться в соответствии с требованиями бюджетного законодательства.

Поскольку принятие наиболее важных решений в 000, в т. ч. и относительно формирования органов управления оперативной деятельностью, осуществляется учредителями путем голосования, то важное значение приобретает вопрос о распределении голосов между учредителями (участниками). По общему правилу в соответствии со ст. 32 Федерального закона от 08.02.1998 № 14-ФЗ"Об обществах с ограниченной ответственностью"(далее-Федеральный закон № 14-ФЗ)"каждый участник общества имеет на общем собрании участников общества число голосов, пропорциональное его доле в уставном капитале общества". С этой точки зрения большое значение приобретает вопрос о распределении долей. Размер доли в соответствии со ст. 14 названного закона устанавливается в виде дроби (%), представляющей собой отношение номинальной стоимости доли к общему размеру уставного капитала. В то же время в соответствии с ч. 3 ст.14"уставом общества может быть ограничен максимальный размер доли участника общества. Уставом общества может быть ограничена возможность изменения соотношения долей участников общества. Такие ограничения не могут быть установлены в отношении отдельных участников общества. Указанные положения могут быть предусмотрены уставом общества при его учреждении, а также внесены в устав общества, изменены и исключены из устава общества по решению общего собрания участников общества, принятому всеми участниками общества единогласно". То есть на стадии создания (учреждения) 000 учредители вправе договориться о любом соотношении долей и о максимально возможной доле одного участника, внеся это единогласное решение в учредительные документы 000. Соответственно в таком случае участник будет обладать таким количеством голосов при принятии решений, которое пропорционально оговоренной уставом доле.

Данное положение приобретает особое значение в условиях, когда объединяющиеся муниципальные образования существенно отличаются по своим размерам -в первую очередь по численности жителей (а соответственно - и потребителей услуг), экономическому потенциалу, материальным и финансовым ресурсам. Однако перед всеми муниципальными образованиями стоят одни и те же задачи в сфере организации предоставления коммунальных услуг, которые целесообразно решать сообща. Распределение долей пропорционально величине муниципальных образований может привести к тому, что все решения по управлению ООО будут приниматься одним учредителем, это, безусловно, не соответствует сущности межмуниципальной кооперации в целом и 000 с несколькими учредителями в частности. Равенство долей всех учредителей также вряд ли будет оптимальным решением, поскольку интересы наиболее крупного (крупных) муниципального образования будут несоразмерно ущемлены.

В этой связи представляется необходимым использовать схемы, предусмотренные цитировавшейся нормой Федерального закона № 14-ФЗ: ограничение максимальной доли либо закрепление соотношения долей.

Более практичным и удобным является вариантограничения максимальной доли. В соответствии с ним ни один учредитель не вправе иметь долю, размер которой превышает установленную величину. При этом можно рассматривать два основных варианта:

максимальный размер доли в 50% - гарантирует невозможность принятия единоличных решений как владельцем самой большой доли (самым крупным муниципальным образованием), так и другими учредителями помимо него. Недостаток данной схемы: принятие решений может блокироваться учредителями, что негативно отразится на деятельности предприятия;

максимальный размер доли в 49%-гарантирует невозможность принятия единоличных решений владельцем самой большой доли и позволяет принимать решения четырьмя миноритарными учредителями по их общему согласию.

При этом доли оставшихся учредителей могут быть распределены пропорционально в пределах оставшейся доли.

Более сложным с точки зрения расчетов является вариант установления соотношения долей учредителей. Цель и результат его использования, однако, не отличаются от вышеописанного метода - ограничения максимальной доли.

Федеральный закон № 14-ФЗ допускает также возможность устанавливать порядок определения числа голосов, отличный от их распределения пропорционально доле (ч. 1 ст. 32). Это может быть сделано только "уставом общества при его учреждении или путем внесения в устав общества изменений по решению общего собрания участников общества, принятому всеми участниками общества единогласно".

То есть даже если доли учредителей 000 будут, к примеру, "идеальными" с точки зрения их вкладов или численности населения муниципальных образований-учредителей (см. выше), уставом распределение голосов можетбыть установлено по одной из вышеизложенных схем. Подобный подход целесообразно использовать в тех случаях, когда формируется значительный уставный капитал, и каждое муниципальное образование должно внести в него значительный вклад, реально соответствующий его доле в объеме будущих услуг либо эксплуатируемого имущества. В случае же когда формируется относительно небольшой уставный капитал, можетбыть использована и первая схема (ограничение максимального размера доли или - как альтернатива - установление соотношения долей). В любом случае решение должно быть принято учредителями единогласно.

Договорные отношения

Обязанность оказания услуг муниципальным образованиям вытекает для ООО в первую очередь из договоров, которые заключаются между ООО и каждым из учредителей, а в случаях, установленных уставом ООО, - и с другими потребителями. Сам по себе факт учредительства не порождает для ООО обязанности предоставлять услуги учредителю. Однако учредительными документами закрепляется предмет деятельности ООО; здесь же регулируется и порядок принятия решений, обязательных для исполнения руководством ООО. Учредители (участники) ООО заключают с ним договоры об эксплуатации объектов инфраструктуры, представляющих собой муниципальную собственность муниципальных образований и необходимых для предоставления коммунальных услуг. По своей правовой природе это могут быть договоры аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления. В перспективе можно рассматривать и договоры концессии. Возможно использование комплексных договоров, включающих оба основных предмета регулирования - поставку товаров и (или) услуг и обслуживание муниципальных объектов инфраструктуры (так называемые сервисные контракты). В то же время следует иметь в виду, что конечным потребителем поставляемых"сетевых" коммунальных услуг, как правило, выступает не муниципальное образование, а его жители и организации на территории муниципального образования, которые и оплачивают эти услуги.

Таким образом, основанием для оказания обществом коммунальных услуг будут две группы договоров:

между муниципальными образованиями - учредителями и ООО о передаче объектов коммунальной инфраструктуры (если права на них не будут переданы в уставный капитал). Наиболее целесообразным вариантом является использование договора аренды с элементами инвестиционного соглашения либо безвозмездного пользования, также возможно применение концессионного соглашения, если объекты нуждаются в модернизации;

между ООО и потребителями услуг (как правило, это договоры энергоснабжения).

При этом первая группа договоров должна содержать существенным условием обязанность ООО заключить договоры на оказание услуг потребителям: в случае заключения концессионного соглашения эта обязанность по закону является его признаком и существенным условием, при заключении договора аренды такая обязанность также может быть предусмотрена.

http://cmo.khabkrai.ru